INFORME JURÍDICO-POLÍTICO EMITIDO A INSTANCIA DE LA
PRESIDENTA DEL EXCMO CABILDO INSULAR DE LANZAROTE EN
RELACIÓN CON EL PROYECTO DE REFORMA DEL ESTATUTO DE
AUTONOMÍA DE CANARIAS
Visto escrito remitido por la Presidencia del Parlamento de
Canarias al Excma. Sra. Presidenta de esta Corporación con fecha
10 de febrero de 2.006, a través del cual se remite a la misma el
Informe de la Ponencia a la Propuesta, de desarrollo institucional,
de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias, según lo
acordado por la Mesa del Parlamento, en reunión celebrada el día 7
de febrero de 2.006, con el fin de que en plazo de treinta días, se
proceda a evacuar el trámite de audiencia previsto por el artículo
148.4 del Reglamento de la Cámara.
La Excma. Sra. Presidenta del Cabildo de Lanzarote requiere a este
letrado para que emita informe jurídico-político en relación con la
Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias y, en
concreto sobre los siguientes puntos:
1. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA CANARIA.
2. SISTEMA ELECTORAL CANARIO. TRIPLE PARIDAD.
3. LOS CABILDOS EN LA PROPUESTA CON ESPECIAL
CONSIDERACIÓN A SUS COMPETENCIAS.
4. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS y AUTONOMÍA LOCAL.
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5. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CON ESPECIAL
CONSIDERACIÓN A LAS AGUAS CANARIAS.
6. RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS.
7. OTRAS QUE PUEDAN SER DE INTERÉS.
Visto el informe solicitado y los puntos cuyo análisis se solicita,
este letrado emite el siguiente informe jurídico-político.
1. DOBLE INSULARIDAD. Principios Rector. Este letrado entiende que
entre los principios rectores de la política del Gobierno de Canarias
debiera recogerse expresamente la doble insularidad de tal modo que
expresamente se regulara que “Los poderes públicos canarios
asumen como principios rectores de su política: La solidaridad
consagrada en el artículo 138 de la Constitución, velando por la
efectividad de la atención particular a las circunstancias de la
doble insularidad”.
La doble insularidad no es una cuestión exclusivamente económica
sino que la misma trasciende a todos los ámbitos de la vida en las
islas periféricas. Entendemos que dicho principio no debe ser
tratado como algo exclusivamente económico.
Del mismo modo, al igual que en el artículo 72 del EA se establece que “
1. Con el fin de garantizar la realización efectiva de los principios
consagrados en los artículos 31 y 138 de la Constitución y 2 del presente
Estatuto, el Estado otorgará a la Hacienda autonómica canaria, con
2
cargo a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones
complementarias que compensen los sobrecostes derivados de la
condición ultraperiférica y el déficit en la prestación de los servicios
públicos básicos que pueda producirse, en su caso, por el factor
poblacional, por razones derivadas de las características diferenciadas
de la economía canaria y de la fragmentación territorial”.
Igualmente debiera indicarse de forma contundente que “Con el fin
de garantizar la realización efectiva de los principios
consagrados en los artículos 31 y 138 de la Constitución y para
atenuar la doble insularidad, el Gobierno de Canarias otorgará a
las Hacienda de los Cabildos y Ayuntamientos canaria, con cargo
a los Presupuestos Generales, las adecuadas asignaciones
complementarias que compensen los sobrecostes derivados de la
doble insularidad y el déficit en la prestación de los servicios
públicos básicos que pueda producirse, en su caso, por el factor
poblacional y por razones derivadas de las características
diferenciadas de las islas periféricas”.
En efecto, al igual que las características territoriales del archipiélago
canario obligan a que el Estado tenga en cuenta a la hora de aplicar sus
políticas las adecuadas asignaciones complementarias que compensen
los sobrecostes derivados de la condición ultraperiférica y el déficit en la
prestación de los servicios públicos básicos que pueda producirse, el
Gobierno de Canarias, por las mismas razones, ha de modular sus
políticas, y no sólo la económica, con el fin de compensar los
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sobrecostes derivados de la doble insularidad y el déficit en la
prestación de los servicios públicos básicos que, como consecuencia de
la doble insularidad, se producen.
2. TRIPLE PARIDAD. Supresión de la actual redacción del artículo
17.
El presupuesto constitucional del acceso a la autonomía de Canarias,
esto es, su naturaleza territorial insular, ha condicionado y condiciona
de manera incisiva la configuración de su forma de gobierno y de su
sistema electoral. Es, pues, sencillamente indiscutible que la
fragmentación territorial del archipiélago canario -cuya máxima
expresión es la naturaleza insular de su soporte físico- tiene una
raigambre histórica aún mayor que la de cualquier otra Comunidad.
En este sentido el acuerdo de convivencia que permitió el nacimiento de
la Comunidad Autónoma Canaria se fundó en el reconocimiento del
hecho insular, origen de la triple paridad. La necesidad de asegurar la
«representación de las diversas zonas del territorio» (art. 152.1 CE)
obligó a atemperar el criterio de proporcionalidad del sistema
electoral canario.
Desde un punto de vista jurídico ha sido precisamente la Isla la
instancia legitimadora y punto de partida para la configuración de
Canarias como Comunidad Autónoma. Así se expresa el artículo 143 de
la CE cuando establece que “En el ejercicio del derecho a la autonomía
reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con
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características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios
insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder
a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo
a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”.
Como se desprende de dicho artículo es el hecho insular el que da lugar
al acuerdo autonómico.
De hecho, fue dicho equilibrio el que propició el nacimiento de la
Comunidad Canaria de modo tal que sin el mismo no estaríamos
hablando de Canarias tal y como la conocemos. Canarias es Comunidad
porque existe el referido equilibrio, equilibrio sin el cual la Comunidad
Autónoma Canaria nunca habría nacido.
La ruptura de dicho equilibrio comportaría la ruptura del pacto
estatuyente que permitió el nacimiento de Canarias como Comunidad
Autónoma y la aprobación del Estatuto que hoy día se está reformando.
En este sentido el Estatuto de 1982 fue aprobado por unanimidad en el
Parlamento de Canarias, únicamente un acuerdo unánime estaría
facultado políticamente para una reforma que quebrara la triple
paridad.
Ahora bien esta es una cuestión eminentemente política y, por tanto,
ajena a una valoración estrictamente jurídica.
3. CABILDOS.
5
Por lo que respecta a las competencias de los Cabildos Insulares, este
letrado entiende que en aras de dotar a estas instituciones de una
mayor garantía en el ejercicio del principio de autonomía insular, no
sólo debiera incluirse un precepto en el cual se recoja la necesaria
referencia a la autonomía insular en los mismos términos que el vigente
artículo 23 y según el cual “Las Islas gozan de autonomía plena para
el ejercicio de los intereses propios” sino que, además, con el objetivo
ineludible de regular y delimitar el marco competencial de todas las
Administraciones actuantes en el archipiélago -de tal modo que se
contemple todo el modelo territorial canario desde una visión global
- entendemos necesario el establecimiento actualizado de una
enumeración de las competencias cabildicias.
En definitiva se trata de instaurar un sistema de distribución
competencial entre la Comunidad Autónoma, los Cabildos y los
Municipios basado en el territorio como punto de partida y en el
principio de subsidiariedad, de tal modo que la distribución
competencial entre la Comunidad, los Cabildos Insulares y los
Ayuntamientos se realice con coherencia y en bloques homogéneos,
evitando duplicidades de actuación y facilitando, de esta manera, las
relaciones de los ciudadanos con las administraciones canarias y de
estas entre sí.
En cuanto a la competencia autonómica en materia tributaria se
propone la siguiente redacción del artículo 49.B) 2º, al objeto de
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permitir la posibilidad de audiencia a Cabildos y asociaciones de
Municipios más representativas:
(...)2º Tributos propios con carácter general y, en particular, los impuestos
indirectos derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias y sus
criterios de reparto entre los entes públicos canarios, previa audiencia
de los Cabildos y de las asociaciones de Municipios más
representativas.
Igualmente se insiste en la necesidad de mantener la vigente redacción
del artículo 49.b), nuevo artículo 66.b) con el fin de no alterar el
tratamiento constitucional-estatutario del Régimen Económico y Fiscal
de Canarias, es decir: “Los ingresos procedentes de sus propios
impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones especiales”.
Asimismo se solicita dejar intacta la redacción del vigente artículo 50.c),
nuevo artículo 67.c) en los siguientes términos “Los derivados del
régimen económico-fiscal de Canarias”, en lugar de “Los que les
correspondan de los derivados del régimen económico-fiscal de
Canarias”, con el fin de evitar un cambio fundamental en la actual
configuración del REF, creado, reconocido y desarrollado en base a la
secular autonomía de las Islas y sus Cabildos Insulares y siempre
respetada por el Legislador Estatal
En relación al mismo asunto, aunque en otro orden de prioridades se
reitera la necesidad de que la no obligatoriedad autonómica de
devolución a la Administración Estatal del Impuesto General sobre el
Tráfico de Empresas, suponga que dichas cantidades se integren
7
cuantitativamente en los fondos REF, lo cual supondría una mejora
sustancial en la Hacienda Autonómica sin compartir por la Hacienda
Insular, cada vez más deteriorada por el esfuerzo presupuestario propio
en el ejercicio de las competencias transferidas, que siguen valoradas
en el “coste histórico” del momento de su original decisión.
Por todo ello y con el fin de superar posibles ambigüedades en la
interpretación de la misma, se propone la siguiente redacción de la
nueva Disposición Adicional Tercera:
“1. Se declara extinguido el derecho que hubiera tenido la Hacienda del
Estado a una compensación de la Comunidad Autónoma de Canarias por
la pérdida de ingresos derivada de la supresión del Impuesto General
sobre el Tráfico de Empresas.
2. Los importes no compensados en virtud de lo señalado en el apartado
anterior tendrán la consideración de recursos del Régimen Económico y
Fiscal de Canarias a todos los efectos.”
Se insiste, igualmente, en lo ya manifestado por la FECAI, sobre la
posible vulneración de la autonomía insular que pudiera suponer el
nuevo artículo 75, cuando en su apartado 2 establece que (...) “Por Ley
se fijarán los objetivos de ingresos, los máximos gastos y los límites de
endeudamiento de las administraciones insulares y locales”, además de
la incorrección que pudiera apreciarse en la expresión “objetivos de
ingresos”, cuando, por definición los ingresos son meras previsiones que
en modo alguno pueden limitarse mediante disposición legal.
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Por otra parte, se estima que el contenido de este artículo es innecesario
dado que las Entidades Locales ya están sometidas a normas estatales
de carácter básico (Ley Reguladora de las Haciendas Locales y Ley
General de Estabilidad Presupuestaria) que establecen límites y
controles presupuestarios y financieros.
Finalmente, se propone la siguiente redacción para el apartado g) del
artículo 78:
“Los criterios de distribución y porcentajes de reparto de los recursos
derivados del Régimen Económico-Fiscal de Canarias, previa audiencia
de los Cabildos y de las asociaciones de Municipios más
representativas”.
4. AUTONOMÍA MUNICIPAL.
A diferencia de las Comunidades Autónomas, la Constitución no ha
establecido unas competencias concretas de los Entes locales sino que
se ha limitado a reconocerles autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses. Así, además del artículo 137 de la Constitución
Española, que reconoce la autonomía de Municipios, Provincias y
Comunidades Autónomas, el artículo 40 establece que la Constitución
garantiza la autonomía de los Municipios. No existen, pues, preceptos
constitucionales que especifiquen competencias concretas y exclusivas
de las entidades locales.
Sin embargo, en una primera aproximación, se puede afirmar que el
concepto constitucional de autonomía local contiene dos elementos: Por
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una parte, un conjunto de competencias que la Constitución reserva a
las entidades locales; por otra, la autonomía en el ejercicio de esas
competencias.
Una de las dificultades del desarrollo de las Entidades Locales residía
en que las medidas a adoptar para fortalecerlas no recaían sobre un
solo ámbito competencial, sino que lo hacían tanto en el del Estado
como en el de las Comunidades Autónomas, lo que obligaba a aunar
varias voluntades.
Ahora bien, la mayoría de las competencias que reivindican los Entes
Locales son de tipo ejecutivo y se encuentran atribuidas a las
Comunidades Autónomas.
Se hace, por tanto, absolutamente necesario un compromiso político
con la descentralización de la gestión y de competencias de la
Comunidad hacia las Corporaciones Locales, entidades que se
encuentran en una situación de mayor proximidad con los intereses de
los ciudadanos. Se trata de posibilitar que los Municipios adquieran
mayores competencias de gestión, evitando duplicidades de
administraciones en un mismo territorio.
Dicho compromiso político ha de basarse en el principio de
subsidiariedad, que implica que la administración más cercana al
ciudadano sea la que debe asumir la prestación de los servicios cuando
dicha prestación sea más eficaz e implique un ahorro en el gasto
público.
1
Pues bien, el progresivo desplazamiento de protagonismo competencial
hacia las CCAA -protagonismo que se ha plasmado en las diversas
reformas estatutarias y que se va a plasmar en esta nueva reforma-
debe tener repercusiones en los municipios.
En efecto, dado que la gran mayoría de las competencias van a ser
titularidad autonómica debe ser la Comunidad Canaria la que asuma la
descentralización a favor, no solo de Cabildos, sino también de
municipios.
Hay que asumir el reto, pues difícilmente nos encontraremos ante
una situación mejor que esta de contemplar y acometer las
reformas que puedan afectar a nuestro modelo territorial desde una
visión global; una visión que permita atender mejor a los
necesarios equilibrios entre todos los interlocutores, políticos e
institucionales.
Por lo que respecta al tema competencial de los Municipios la vigente
Ley de Bases de Régimen Local optó por no atribuir competencias a los
municipios, fiando en buena medida el alcance de la autonomía local a
la voluntad descentralizadora de la legislación sectorial autonómica.
Con el paso del tiempo, las Comunidades Autónomas han sido muy
celosas con las competencias adquiridas, por ello se hace ahora
necesaria la conveniencia de identificar en el propio Estatuto las
competencias específicas, no solo de los de los Cabildos, sino también
de los municipios.
1
Del mismo modo, se hace absolutamente necesaria la creación o
institucionalización en el Parlamento de Canarias de una Comisión en
la que -al igual que la Comisión de Cabildos- se impulse la
descentralización a favor de los municipios y la participación de los
mismos en aquellas materias que sean de su interés.
Se podría establecer un artículo en el que se recogiera dicha comisión.
“Los Municipios participarán en el Parlamento de Canarias a través
de la Comisión General de Municipios. El reglamento de la Cámara
fijará su composición y funciones”.
Del mismo modo podría ser interesante dotar de iniciativa legislativa a
los municipios cuando así lo decidan un determinado número de ellos a
fijar en una Ley.
La necesidad de una Comisión en la que se integren los municipios es
clara: existe una tendencia a que sean las CCAA las que estén en
permanente y más intenso contacto con las entidades locales de tal
forma que la conexión entre el mundo local y el autonómico es cada vez
más tupida y adquiere mayor consistencia, y ello porque la competencia
normativa para dictar leyes sobre materias en las que recae la acción
local es de titularidad autonómica.
En efecto, después de 25 años de democracia es necesario un
replanteamiento serio, racional y conjunto del grado de intervención y
participación de los municipios en la toma de decisiones de ahí la
necesidad de una presencia e intervención, no solo de los Cabildos, sino
1
también de los municipios, en los procedimientos de toma de decisiones
cuando el interés general tenga una incidencia clara en el ámbito
municipal.
En definitiva el Estatuto de Autonomía de Canarias ha de tener
como objetivo ineludible la regulación y delimitación del marco
competencial de todas las Administraciones actuantes en el
archipiélago, Comunidad Autónoma, Cabildos y Ayuntamientos.
5. COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA
5.1. CLÁUSULA RESIDUAL. Este letrado discrepa con la nueva
redacción dada al artículo 48.1 de la Propuesta de Reforma del Estatuto
de Canarias. Dicho artículo establece “La Comunidad Autónoma de
Canarias podrá asumir, según proceda, las facultades legislativas y
ejecutivas sobre aquellas materias no atribuidas a la competencia del
Estado en el art. 149.1 de la Constitución”. En este sentido nos parece
más adecuada la redacción dada por el Comité de Expertos en cuyo
artículo 30.1 se establecía una asunción tácita de competencias al
establecer que “La Comunidad Autónoma de Canarias asume, según
proceda, las facultades legislativas y ejecutivas sobre aquellas materias
no atribuidas a la competencia del Estado en el art. 149.1 de la
Constitución”.
En efecto, el artículo 149.3 de la CE establece que “Las materias no
atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus
1
respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado
(...)”. De este modo mediante la antigua redacción aquellas
competencias que por cualquier motivo no se hayan recogido
expresamente en el Estatuto y que, sin embargo pudieran ser asumidas
por la Comunidad, son asumidas a través de esta cláusula general, en
virtud de la cual, toda competencia no recogida en el artículo 149.1
corresponde a Canarias.
Así, una lectura del artículo estatutario, puesta en contraposición con el
texto constitucional, pone de manifiesto su no contradicción.
En este caso no vemos problema constitucional alguno en que los
Estatutos asuman, mediante una cláusula del estilo del artículo 30.1 de
la propuesta del Comité de Expertos, cualquier competencia no
atribuida expresamente al Estado por la Constitución, pues el propio
artículo 149.3 así lo consiente.
Nuevamente nos encontramos ante una cuestión más política que
jurídica, pues no es que no se pueda sino que no se quiera.
5.2. LOTRACA Y AGUAS. Las competencias que pueden ser asumidas
por una Comunidad no sólo son aquellas que se recogen el Estatuto,
sino que también existen otros cauces a través de los cuales se pueden
asumir, lo que significa que la naturaleza y cuantía de las
competencias de cada Comunidad Autónoma en cada momento no sólo
dependerá de lo que disponga el Estatuto sino también de lo que
1
establezcan otras leyes del Estado. En concreto el Estado puede
transferir nuevas competencias a las CCAA mediante las denominadas
leyes de transferencia.
En efecto, el artículo 150 de la Constitución1 establece en sus dos
primeros apartados la posibilidad de una atribución de competencia a
las Comunidades Autónomas mediante leyes distintas a los Estatutos
de Autonomía. La característica principal de dichas leyes es que la
delegación de competencias puede versar sobre competencias que el
artículo 149.1 reserva en exclusiva al Estado y que, por ello, nunca
podrían atribuirse estatutariamente a las Comunidades Autónomas. La
Constitución reconoce así la posibilidad de que el Legislador Estatal
ceda a las Comunidades Autónomas competencias que se declaren
exclusivas del Estado.
Ahora bien, lo que ha de quedar claro desde un principio es que las
competencias atribuidas a través de dichas leyes no van a gozar de las
garantías ni de la rigidez de los Estatutos.
1
El Artículo 150 de la CE establece “1. Las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia
de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que
por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley
preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como
las formas de control que se reserve el Estado”.
1
En efecto, si el Estado quisiera reformar las competencias atribuidas
por el Estatuto a Canarias estaría obligado a seguir el procedimiento de
reforma estatutario, procedimiento que requiere y exige,
obligatoriamente, la intervención del Parlamento Canario, intervención
esta que garantiza las competencias de la Comunidad. De no existir
dicho procedimiento y dicha intervención, de modo tal que el legislador
estatal pudiera modificar unilateralmente las competencias atribuidas
por el Estatuto el sistema autonómico se desmoronaría.
Ahora bien, dicha garantía no existe cuando la atribución de
competencias se realiza a través de una ley orgánica de transferencia de
competencias y ello porque dicha ley, por ser atribuida discrecional y
unilateralmente por el Estado, no goza de las garantías del Estatuto, de
modo tal que el Estado al igual que puede concederlas libremente, las
puede revocar cuando lo desee.
La distinción entre las competencias asumidas por Canarias a través
del Estatuto y las competencias asumidas a través de una ley de
transferencia es absolutamente fundamental y ello porque mientras las
primeras gozan de reserva y garantía estatutaria, las segundas no.
En este sentido la pregunta que debemos plantearnos es la siguiente
¿Se pueden asumir a través del Estatuto competencias exclusivas del
Estado, tales como puertos y aeropuertos etc...?
La respuesta solo puede ser afirmativa, así de acuerdo con la
doctrina mayoritaria, el que se recojan en el Estatuto de
1
Autonomía este tipo de competencias no significa que su asunción
sea inconstitucional, sino que las mismas no van a gozar de las
garantías del Estatuto, de modo tal que el Estado al igual que
puede concederlas libremente, las puede revocar cuando lo desee
sin necesidad de la intervención del Parlamento de Canarias
Ahora bien, el que la norma venga recogida en el Estatuto sí que es
importante y ello porque, el logro competencial se produce de una
sola vez e, igualmente, porque desde un punto de vista sistemático
y didáctico, las competencias de la Comunidad se recogen en un
solo texto.
En este sentido también debemos manifestar que la propuesta
actual no deja de ser un mero compromiso político que deberá
ejecutar las Cortes Generales.
En efecto, la nueva propuesta del artículo 53.1 del Estatuto es
absolutamente innecesaria. Así, de acuerdo con la propuesta de
Estatuto “La comunidad autónoma de Canarias, en el marco del
artículo 150.2 de la Constitución Española, podrá asumir,
mediante transferencia o delegación las facultades de
competencia del Estado en las siguientes materias....”.
Este artículo es, como decimos, simplemente innecesario, ya que
no hace falta ningún artículo estatutario para que Canarias a través
de una nueva LOTRACA asuma esas competencias, pues esa
posibilidad la contempla la Constitución en el artículo 150.2.
1
Es por ello que entendemos que el artículo 53.1 debería estar
redactado del siguiente modo:
“La Comunidad Autónoma de Canarias, en el marco del artículo
150.2 de la Constitución Española, asume las siguientes
materias:
a) Gestión de puertos y aeropuertos de interés general del
Estado.
b) Residencia y trabajo de extranjeros no comunitarios en los
términos del artículo 56 del presente Estatuto de Autonomía.
c) Zona marítimo-terrestre, costas y playas.
d) Espacio radioeléctrico y telecomunicaciones en el
archipiélago canario, sin perjuicio de las competencias estatales
en relaciones internacionales.
e) Prestación de los servicios asistenciales correspondientes a
Sanidad Exterior en el ámbito territorial de Canarias, sin
perjuicio de las competencias estatales en relaciones
internacionales”.
En el mismo sentido y al igual que su día realizó el Comité de
Expertos encargado de elaborar un Borrador de Estatuto sería
conveniente adicionar una disposición adicional en la que se fijen
las condiciones de la transferencia pudiendo quedar redactada del
siguiente modo:
1
“1. Se transfieren a la Comunidad Autónoma las materias
expresamente contenidas en el artículo 53.1 del Estatuto.
2. Las distintas Instituciones de la Comunidad Autónoma darán
cuenta a la Administración del Estado el ejercicio de cualquier
facultad sobre dichas materias, estando obligadas a facilitar la
información que ésta solicite.
3. Las facultades y servicios transferidos han de mantener, como
mínimo, el nivel de eficacia que tenían antes de la transferencia;
no podrán introducir desigualdad entre los individuos o grupos ni
ir contra la solidaridad individual o colectiva de los españoles.
4. En caso de incumplimiento de las condiciones anteriores, el
Estado advertirá formalmente de ello al Presidente de la
Comunidad, y si persiste la actitud en un plazo de tres meses
desde el requerimiento, el Gobierno del Estado podrá suspender
las facultades y servicios, dando cuenta de ello a las Cortes
Generales, quienes resolverán la procedencia de la decisión del
Gobierno levantando la suspensión o acordando, mediante Ley
Orgánica, la revocación del ejercicio de la facultad transferida.
5. La modificación o derogación de esta disposición no se
considerará reforma del Estatuto”
Lo mismo podemos decir en relación con el artículo 3.4 relativo a las
competencias sobre las AGUAS CANARIAS y según el cual “Las
competencias estatales que, por su naturaleza, puedan ser ejercidas por
1
la Comunidad Autónoma de Canarias en el mar territorial y zona
económica exclusiva, así como en el lecho marino y en el subsuelo de
estos espacios marítimos, podrán ser transferidas o delegadas a ésta, a
través de los procedimientos previstos constitucionalmente, dada su no
incidencia en el ámbito de otras Comunidades Autónomas”. Y ello porque
lo dijera o no lo dijera el Estatuto, de acuerdo con el artículo 150 de la
CE, dichas competencias siempre podrían ser asumidas.
Es interesante señalar que ya el 18 de noviembre de 1991, se presentó
en el Congreso, por el Partido Popular, una Proposición de Ley titulada
Espacios Marinos del Archipiélago Canario por la que se proponía la
transferencia a la Comunidad Autónoma Canaria de las facultades
legislativas y ejecutivas relativas a la exploración y explotación de la
ZEE, a cuyo fin invocaba la aplicación del Art. 150.2 de la Constitución
Española. Aunque la proposición no fue aprobada, muestra ya una
seria preocupación no tanto por la existencia, que no se pone en duda,
ni la delimitación de ese espacio marino, que tampoco es cuestionada,
sino por las competencias de la Comunidad Autónoma en las aguas del
archipiélago
En este sentido, y dada la relevancia que la toma de decisiones en
relación en el mar territorial y zona económica exclusiva, así como en el
lecho marino y en el subsuelo de estos espacios marítimos pueda tener
con respecto a la Isla de Lanzarote y al archipiélago en su conjunto,
entendemos que la competencia de los mismos no solo debe
corresponder a los afectados, esto es, los Canarios, sino, igualmente,
2
que dicha competencia debe ser regulada en el propio Estatuto si bien
con la fuerza pasiva de una Ley de Transferencia.
Es por ello que entendemos que el artículo 3.4 debiera quedar
redactado del siguiente modo
“Las competencias estatales sobre el mar territorial y zona
económica exclusiva, así como en el lecho marino y en el subsuelo
de estos espacios marítimos, son asumidas por la Comunidad
Autónoma de Canarias”
Igualmente, dicho apartado podría ser suprimido e incorporado, en los
términos del párrafo anterior, al artículo 53.
6. RÉGIMEN ECONÓMICO Y FISCAL DE CANARIAS
De conformidad con el artículo 46.1 del vigente Estatuto de Autonomía “
Canarias goza de un régimen económico-fiscal especial, propio de su
acervo histórico y constitucionalmente reconocido, basado en la libertad
comercial de importación y exportación, no aplicación de monopolios y en
franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo”
Por el contrario el artículo 66 de la propuesta establece que “1.
Canarias tiene un régimen económico y fiscal especial, propio de
su acervo histórico constitucionalmente reconocido y justificado
por su hecho diferencial.
El régimen económico y fiscal de Canarias se basa en las
franquicias fiscales estatales sobre el consumo, compatibles con
2
una imposición propia y diferenciada destinada a financiar a la
hacienda autonómica, insular y local; el principio de libertad
comercial de importación y exportación; no aplicación de
monopolios y franquicias parciales en la imposición directa”.
El REF está constituido por un conjunto de tributos destinados a la
financiación de las Haciendas canarias, esto, es un sistema de
financiación de las Haciendas Canarias, instrumentado a través de un
sistema impositivo especial canario, conformado por un conjunto de
impuestos indirectos, cuyo ámbito territorial de aplicación se
circunscribe al archipiélago canario y cuya finalidad esencial es
constituir una fuente especial y complementaria de financiación de las
Haciendas Canarias, además de un elemento de proteccionismo de la
producción canaria.
En este sentido el Gobierno de Canarias siempre ha entendido, VID
(STC 72/2003) que del artículo 46 se desprendían las siguientes notas
definitorias del REF:
Franquicia exterior. La franquicia exterior se concreta en la no
sujeción a ningún derecho o gravamen de las importaciones y
exportaciones de mercancías en el archipiélago, lo cual implica la no
sujeción respecto de todo derecho aduanero y de tributos no aduaneros
que tengan como hecho imponible un acto de tráfico exterior si bien tal
no sujeción solo opera respecto a tributos estatales de ámbito nacional,
no de aquellos de aplicación en territorio canario y que sirven de
financiación a la Hacienda Canaria.
2
b) Franquicia interior. Dentro de la franquicia fiscal interior cabe
distinguir dos derivaciones distintas: 1. Una primera a la que
llamaremos principio de franquicia fiscal interior sobre el consumo en
sentido amplio, proyectada sobre el conjunto de la imposición indirecta
estatal de ámbito nacional que gravara el tráfico comercial de bienes y
no constituyera fuente de financiación directa de las Haciendas
Canarias. Dicha franquicia consistía en la inaplicación en el territorio
de canarias de tributos indirectos estatales 2. Una segunda variante, a
la que denominaremos principio de franquicia fiscal interior sobre el
consumo en sentido estricto, proyectada exclusivamente sobre la
imposición indirecta especial canaria inherente al REF, esto es, que
constituya fuente de financiación de las Haciendas Canarias,
concretándose dicha franquicia en la no sujeción formal o exención a
tales tributos de la fase comercial del consumo final o venta minorista,
aunque sí las restantes fases del mencionado tráfico comercial interno.
Es evidente, sin embargo, que el nuevo artículo produce cambios
sustanciales:
En primer lugar, elimina la referencia a la franquicia aduanera, lo cual
es conforme con la integración de Canarias en la Unión Aduanera, sin
embargo este letrado no comprende porque no se suprime la referencia
a el principio de libertad comercial de importación y exportación,
pues al igual que con la franquicia aduanera, la entrada en la Unión
Aduanera, hace que carezca de sentido la referencia a la libertad
comercial como característica del REF al haber sido suprimida.
2
Del mismo modo se produce un cambio fundamental en cuando a la
franquicia al consumo, pues ya no se habla de franquicia al consumo,
en general, sino de las franquicias fiscales estatales sobre el
consumo, cambio este que, a diferencia del vigente Estatuto, permitiría
la existencia de tributos autonómicos que graven el consumo.
En este sentido cabe considerar que si bien en un principio dicho
cambio pudiera ser contrario a los principios históricos del REF, pues
en definitiva se estaría permitiendo que la Comunidad Autónoma de
Canarias gravara el consumo -algo que antes parecía vedado- sin
embargo, lo consideramos un acierto y ello porque una de las razones
por las cuales dicho principio sustantivo era recogido en el texto del
Estatuto era, precisamente, para garantizar que el Legislador Estatal no
someteria a los canarios a una mayor carga fiscal, por el contrario, el
hecho de que la propuesta de Estatuto atribuya la competencia
normativa sobre los tributos del REF a la Comunidad, implica que la
decisión final sobre si se debe o no gravar el consumo es una decisión
que va a competer a los afectados, esto es, a los canarios. Del mismo
modo la garantía permanece para aquellos tributos que graven el
consumo y cuya decisión no corresponda a los canarios razón por la
cual se recoge el principio de las las franquicias fiscales estatales
sobre el consumo.
Igualmente consideramos un acierto la inclusión con principio
fundamental del REF, con las garantías que ello va a implicar, de las
franquicias parciales en la imposición directa.
2
Por lo que respecta a la fundamento, naturaleza y efectos del
INFORME PREVIO INFORME DEL PARLAMENTO DE CANARIAS este
Cabildo considera que «el Régimen Económico y Fiscal canario,
reconocido en la Constitución, se ha configurado como institución
singular del archipiélago canario, cuya esencia consiste, en un
tratamiento fiscal especial de las Islas frente a las restantes partes
del territorio nacional». Esta singularidad implica una intervención
activa de la legislación estatal en la configuración normativotributaria
de dicho régimen (como consecuencia del orden
competencial fijado en los arts. 149.1.10 y 14, 133.1 y 157.3 CE),
pero mediante un poder tributario concurrente con el de la
Comunidad Autónoma, concretado en la existencia de una garantía
formal-competencial de intervención preceptiva de ésta, a través
de un informe emitido por su Parlamento, en el proceso de
elaboración normativa de disposiciones tributarias estatales que
incidan en el sistema impositivo configurador de dicho régimen
especial canario. A juicio del Gobierno canario son tres los
caracteres de dicho informe. En primer lugar, se trata de un
informe preceptivo, de contenido decisorio (y no una mera
declaración de conocimiento o de juicio), emitido por el
Parlamento autonómico por mayoría cualificada. En segundo lugar,
es un informe que exterioriza un posicionamiento favorable o
desfavorable del Parlamento respecto a la modificación sometida a
su consideración, que debe ser un texto articulado y ultimado en su
tramitación parlamentaria, a excepción del trámite de aprobación;
2
es decir, no se proyecta sobre la iniciativa legislativa sino sobre la
fase constitutiva o de tramitación parlamentaria. En tercer y
último lugar, es un informe semivinculante, pues si la Constitución
garantiza la participación de la Comunidad en el procedimiento
legislativo, carecería de fundamento excluir a dicho informe de
toda eficacia vinculante, dado que ello convertiría la participación
autonómica en un mero trámite formal de audiencia previa.
Es por ello que este letrado considera adecuada, sobre todo después de
las Sentencias del Tribunal Constitucional que negaban carácter
vinculante al informe, la regulación que el nuevo Estatuto realiza en
cuanto a la naturaleza y efectos del mismo.
En efecto, es absolutamente admisible y viable el que para la
aprobación de una Ley de modificación del REF canario sea exigible un
informe previo y vinculante del Parlamento Canario, sin que en ningún
caso se incurra en un vicio de inconstitucionalidad. Así, del mismo
modo en que es posible que el Parlamento a través de Ley Orgánica
transfiera a una Comunidad Autónoma la competencia normativa sobre
una determinada materia, es absolutamente posible que el Estado a
través de un Estatuto de Autonomía condicione la validez y eficacia de
una norma a la existencia de un informe favorable del Órgano
representativo del Archipiélago Canario. De hecho, no es sólo
absolutamente plausible desde un punto de vista jurídico el que para la
modificación del REF sea, como mínimo, exigible una autorización
previa y vinculante del Parlamento de Canarias sino que, además, desde
2
un punto de vista político es necesaria, también como mínimo, la
participación del Parlamento de Canarias en Leyes dictadas por el
Legislativo nacional de aplicación exclusiva en territorio Canario.
Ahora bien dicho esto, creemos que debería ser modificado en lo que
respecta al quórum necesario. En efecto el artículo 64 de la propuesta
establece que “El régimen económico y fiscal de Canarias, de
acuerdo con la disposición adicional tercera de la Constitución,
únicamente podrá ser modificado previo informe favorable del
Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado por las dos
terceras partes de sus miembros. En caso de que el informe no sea
aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su
modificación”.
En este sentido un quórum tan reforzado puede producir
disfunciones pues se está concediendo un derecho de veto, no al
Parlamento de Canarias, sino a la minoría de su Parlamento, pues
bastaría con 21 diputados -de un total de 60- o de 25 -de un
total de 75- para bloquear cualquier iniciativa del Estado dirigida
a modificar el REF y aceptada por el la mayoría del Parlamento de
Canarias.
Es por esto que consideramos que el quórum necesario para que el
informe del Parlamento de Canarios sea favorable debiera equiparse
al quórum necesario para aprobar una Ley del Parlamento de
Canarias, quórum más acorde con la voluntad democrática que ha
de regir el funcionamiento de cualquier órgano democrático.
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Es por ello que proponemos la siguiente redacción: “El régimen
económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la disposición adicional
tercera de la Constitución, únicamente podrá ser modificado previo
informe favorable del Parlamento de Canarias que deberá ser aprobado
por mayoría simple de sus miembros. En caso de que el informe no sea
aprobado por dicha mayoría, no se podrá proceder a su modificación”
En el mismo sentido entendemos que por cuestiones de seguridad
jurídica y para evitar no solo cualquier tipo de conflictividad sino
también interpretaciones contrarias a los intereses de Canarias, debiera
suprimirse la diferenciación existente modificación del REF y
adaptación del REF en relación con la intensidad con la que va
intervenir el Parlamento de Canarias.
En efecto, mientras que el Parlamento de Canarias interviene
mediante informe cuando se modifique el REF, sin embargo
únicamente será oído cuando el proyecto de legislación afecte al
REF.
En este sentido y para evitar cualquier tipo de duda jurídica
entendemos que debería suprimirse el párrafo segundo del artículo
64 de la Propuesta y fijarse un nuevo artículo que establezca:
“El régimen económico y fiscal de Canarias, de acuerdo con la
disposición adicional tercera de la Constitución, únicamente podrá ser
modificado o afectado previo informe favorable del Parlamento de
Canarias que deberá ser aprobado por mayoría simple de sus
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miembros. En caso de que el informe no sea aprobado por dicha mayoría,
no se podrá proceder a su modificación”.
Del mismo modo y dado que los tributos integrantes del REF van a
tener la consideración de tributos propios, esto es, tributos que han
sido creados por una ley autonómica, son gestionados por la
Administración autonómica y su producto es destinado al presupuesto
autonómico. creemos necesario que, dado que la aprobación del
Estatuto va a dar lugar a la asunción automática de competencias en
los tributos del REF por parte de la Comunidad Autónoma las leyes
estatales no van a ser de aplicación en el territorio canario dando lugar
a un posible vacío normativo pues desde la entrada en vigor del
Estatuto hasta la regulación de dichos tributos por una Ley Canaria
transcurrirá un cierto lapso de tiempo. Es por ello que sería necesaria
una norma transitoria en la que se establezca que hasta tanto la
Comunidad Canaria no dicte la correspondiente norma reguladora será
de aplicación la normativa estatal.
En este sentido la regulación normativa en una Disposición transitoria
podría indicar:
“Hasta tanto el Parlamento de Canarias no ejercite sus
competencias normativas en materia de impuestos indirectos
derivados del Régimen Económico y Fiscal de Canarias serán
aplicables las normas estatales que los regulan”.
OTRAS CUESTIONES
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FUENTES
Por razones de técnica jurídica este letrado entiende que debe ser
suprimida la palabra “formal” del artículo 24.1 de la propuesta de
Estatuto según el cual “El Parlamento de Canarias podrá delegar en
el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre
materias no reservadas a ley formal”.
En efecto, la utilización del concepto ley formal nos parece erróneo, no
obstante, antes de abordar las razones por las cuales creemos que
debiera ser suprimido entendemos necesario partir de una serie de
conceptos previos que nos permitan y ayuden a argumentar nuestro
razonamiento.
Así, hemos de partir del concepto de reserva de ley, reserva que se
produce cuando un precepto constitucional exige e impone que sea una
ley o una norma con rango de ley la que regule una determinada
materia, lo que significa que el órgano competente ha de establecer por
sí mismo la regulación sin que pueda remitirla a otras normas, en
concreto, el reglamento.
En primer lugar, el concepto de ley formal y ley material tuvo su sentido
en fórmulas pertenecientes al pasado, en concreto, en los sistemas
dualistas germánicos que edifican al Estado sobre el doble eje Monarca
y Parlamento.
En efecto las constituciones alemanas del siglo XIX establecían una
distribución de competencias entre el poder ejecutivo (el Monarca) y el
3
poder legislativo (el Parlamento), de tal modo que el Parlamento - a
diferencia de lo que ocurre hoy día- no tenía una competencia
universal en el sentido de que la ley o cualquier norma con rango de ley
podía ocuparse de cualquier materia, sino que se encontraba limitado a
regular aquellas materias que le fueran otorgadas expresamente por la
Constitución. El resto de materias correspondía originariamente al
Monarca.
Pues bien, es precisamente en este contexto donde surge el concepto de
ley en sentido material, son leyes aquellas normas que regulan una
determinada materia, de modo tal que si la el Parlamento a través de
una ley regulaba una materia que no fuera de su competencia la misma
no adquiría el carácter de ley, en definitiva el carácter de ley dependía
de la materia que se regulaba y no del órgano del que emanaba.
Sin embargo, en nuestro derecho constitucional tiene el carácter de ley
toda norma emanada del órgano legislativo mediante el procedimiento
correspondiente, con total independencia de cual sea su contenido. Este
concepto se denomina formal porque lo que da carácter de ley a una
manifestación de voluntad del Estado no es más que el hecho de que
revista la forma de ley, cualquiera que sea la materia sobre la que verse.
La ley no se diferencia de los demás actos más que por su forma y la
legislación no tiene un contenido propio y específico. Una ley no deja de
serlo porque su contenido sea un acto administrativo.
Así conforme a nuestro Derecho constitucional es ley toda norma
aprobada con ese nombre por las Cortes Generales por el procedimiento
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establecido, así como todas aquellas aprobadas con ese nombre por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
La ley es ley no por el contenido de la misma o la materia que regula
sino por el órgano del que emana. Será formalmente ley -autonómica o
estatal- toda aquella que sea producida en sede parlamentaria, de
acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto y que se incorpore
al ordenamiento con plena apariencia de ley. La vulneración de los
límites formales o materiales establecidos en la Constitución podrá
determinar su ilegitimidad, pero ello no afecta a la condición de ley.
En definitiva en nuestro ordenamiento jurídico toda ley es ley en
sentido formal. Por ello creemos que la utilización del término “ley
formal” debería suprimirse y ello porque el mismo sólo se utiliza en el
supuesto de que existieran leyes en sentido material y como estas no
existen tampoco debe emplearse el término ley en sentido formal. De la
utilización de este término podría desprenderse que existen leyes en
sentido material.
RECARGO. Artículo 70.
Este letrado entiende necesaria la modificación del artículo 73 y ello
porque la redacción del mismo no se corresponde con la naturaleza
actual de los impuestos que pueden ser objeto del recargo. Dicho
artículo estable que: “El Parlamento de Canarias podrá establecer
recargos sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no
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cedidos que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con
residencia habitual en Canarias”.
Dicho artículo está obsoleto al ser una copia de lo dispuesto en la una
antigua redacción de la LOFCA, cuando el IRPF y el Impuesto sobre el
Patrimonio todavía no eran tributos cedidos. Por ello creemos que sería
adecuada una nueva redacción que estableciera que “El Parlamento
de Canarias podrá establecer recargos sobre los impuestos
estatales cedidos”.
AGENCIA TRIBUTARIA. Disposición Adicional Segunda.
Dentro de los rasgos básicos que presenta el modelo de gestión a través
de la Agencia nos encontramos:
- Gestión por objetivos, plasmados en un contrato de gestión que es
el mecanismo donde se fijan los compromisos que adquiere la Agencia
(y su equipo directivo) para prestar un servicio público, con unos
indicadores de resultados y unos niveles de eficacia y de calidad
determinados.
- Mayor nivel de autonomía. Esta autonomía se manifestará,
fundamentalmente, en su régimen de personal (hará su propia Oferta
de Empleo, en los términos pactados en su contrato de gestión,
dispondrá de personal directivo con un régimen propio y una parte
significativa de las retribuciones estará ligada a productividad por
cumplimiento de objetivos), en su régimen presupuestario (tiene un
presupuesto limitativo en su cuantía global y estimativo en su
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distribución interna, salvo los créditos para personal) y en su régimen
de control (existe una comisión interna de control y su control
financiero es permanente y por auditoría).
- Participación de otras Administraciones. El modelo de regulación
que se prevé para las Agencias Estatales es un modelo abierto que
posibilita dar entrada a otras Administraciones en los términos y
condiciones que se establezcan en sus Estatutos.
En definitiva una Agencia es un ente público dotado de mayor
autonomía que tiene como finalidad gestionar una determinada
competencia, en el caso de la Agencia Tributaria Canaria la finalidad de
la misma será la gestión, recaudación liquidación e inspección de los
tributos propios de la Comunidad Autónoma incluidos los tributos del
REF y de aquellos tributos estatales cedidos cuya normativa de cesión
atribuya a la Comunidad Autónoma tales competencias.
En este sentido, creemos necesario que dada la trascendencia que
los recursos del REF representan en la financiación de los Cabildos
y municipios canarios y dado que la gestión, recaudación
liquidación e inspección de los mismos -con la relevancia que
dichas actividades pueden conllevar en torno a los cantidades
distribuidas- va a ser encomendada a la Agencia Canaria,
entendemos que en el propio Estatuto de Autonomía debiera
quedar constancia de que en la organización de la Agencia, en todo
caso, deberá haber una representación de los Cabildos y municipios
canarios.
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Por ello el apartado 2 de la Disposición Adicional Segunda deberá
quedar redactado como sigue: “La Agencia Tributaria de Canarias se
establecerá por ley del Parlamento de Canarias que determinará su
organización y funcionamiento. En todo caso, en la organización de
la Agencia, deberá haber una representación de los Cabildos y
Municipios canarios”.
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Los apartados 4 y 6 del precedente informe han sido elaborados
conjuntamente y en colaboración entre el letrado que suscribe y el
Secretario General de la Corporación desvinculándose éste último
de aquellos aspectos que no sean estrictamente técnico-jurídicos.
El resto de los apartados del citado informe han sido redactados
por el letrado que suscribe.
Fdo. Dr. Ignacio Calatayud Prats.
Asesor de la Presidencia del Cabildo de Lanzarote.
En Arrecife de Lanzarote a 17 de marzo de 2.006.
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